關于旅游企業(yè)環(huán)境問題的調查報告
關于旅游企業(yè)環(huán)境問題的調查報告
為貫徹落實《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，優(yōu)化旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境，國家旅游局組織開展了《旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境》專題調研。調研組在認真研究制定工作方案、調研提綱、收集資料的基礎上，于20xx年3月上中旬，先后到北京、河北、上海、山東、河南、四川等地，以典型企業(yè)訪談、召開小型座談會等方式，開展了實地調研。3月下旬和4月初，調研組對實地調研及有關資料進行了匯總分析和集體討論。現(xiàn)以調研中所了解的旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境方面所存在的主要問題及原因、意見和建議為主要內容，形成本調研報告。
一、普遍存在的問題
（一）資金積累和融資困難。旅游企業(yè)的發(fā)展資金積累較為緩慢。旅行社是微利行業(yè)，酒店投資量大、成本高、回收期長，景區(qū)與酒店基本相同。有的企業(yè)發(fā)展幾十年規(guī)模仍然有限，資金的原始積累過程較長，旅游企業(yè)普遍受到資金短缺的困擾。融資困難主要體現(xiàn)在，第一，旅行社、旅游商品企業(yè)、旅游汽車公司等非資源經營性企業(yè)多為中小規(guī)模，固定資產小，缺少高附加值的抵押財產，難以達到銀行貸款規(guī)定的條件，申請貸款困難；第二，酒店、景區(qū)等資源經營性企業(yè)難以將資源資本化，金融部門只規(guī)定將景區(qū)門票作為質押條件，而不將旅游資源價值作為申請貸款抵押的條件，使得企業(yè)申請貸款渠道窄；第三，很多景區(qū)仍然是行政管理，政企未分，產權不明，限制了企業(yè)通過股份制改造直接融資；第四，農家樂（包括民居接待點）的企業(yè)身份不明確，金融部門沒有出臺農家樂擔保、貸款優(yōu)惠的具體政策，大多數(shù)農家樂經營戶不能獲得銀行貸款，持續(xù)發(fā)展能力受到限制。
（二）旅游項目用地困難。一是缺乏旅游用地專項支持政策，《土地管理法》及其《實施條例》等法律、法規(guī)對旅游用地的范疇、定義及類型沒有明確規(guī)定，沒有對旅游項目用地及旅游投資建設用地優(yōu)惠等政策的具體規(guī)定；二是絕大部分地區(qū)在土地利用總體規(guī)劃中對于旅游用地規(guī)定不明確，旅游用地規(guī)劃沒有真正與本地區(qū)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有效地結合起來，可變性較大，操作性不強，很多旅游項目用地指標不足，往往只能通過置換集體用地來滿足，供需矛盾突出；三是農家樂、鄉(xiāng)村酒店等鄉(xiāng)村旅游用地多采用租賃方式，辦不了兩證，使得業(yè)主很難大規(guī)模投入，限制了鄉(xiāng)村旅游的提檔升級，同時多為當?shù)卮迕窠洜I，有較大資金實力的外來投資者很難介入，土地緊張和流轉規(guī)模小、難度大及差別待遇等因素制約了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展壯大；四是旅游業(yè)對環(huán)境要求高、用地規(guī)模大，且沒有優(yōu)惠政策，旅游用地成本高于工業(yè)用地，增大了投資商的成本，項目招商困難；五是各地在不同程度上存在旅游用地審批程序繁瑣、部分旅游景區(qū)和度假村等旅游用地不合理或實際開發(fā)不到位等土地浪費現(xiàn)象和旅游用地產權不明確等問題。
（三）員工隊伍不穩(wěn)定和素質呈下降趨勢。首先，長期的價格競爭和成本壓力，使得旅游企業(yè)無力負擔較高的員工薪酬，宣傳引導不夠和社會評價不高，員工職業(yè)自豪感和忠誠度下降，事業(yè)凝聚力和向心力減弱，導致旅游行業(yè)員工流失率較高、流動速度快、初次就業(yè)比例高，員工隊伍素質呈下降趨勢。此外，旅游高等教育脫離行業(yè)需求，職業(yè)教育的技能培養(yǎng)滯后，難以為旅游業(yè)輸送合格的人才。
（四）認識方面存在的不足。很多人認為旅游就是吃喝玩樂，對旅游產業(yè)改善國民經濟結構、增進國民福利、提升城市形象和改善城市人居條件的戰(zhàn)略性作用認識不足，導致很多地方缺乏對旅游產業(yè)發(fā)展的主動思考和系統(tǒng)規(guī)劃，旅游政策措施的制定和落實較為困難，還導致了政府和企事業(yè)組織等難以保障公民的旅游福利，影響旅游的公開采購。
二、旅行社面臨的問題
（一）合理稅負問題。旅行社中小企業(yè)多，利潤水平低，資金周轉量大，促銷投入多，經營中有大量代收代付項目。很多地區(qū)的營業(yè)稅等地方稅費的征繳，往往采取按比例（多為80%）扣除代收代付部分，然后按照法定稅率計征，有的還對小旅行社實行定額稅，宣傳促銷經費也都不能計入成本扣減。從年檢數(shù)據(jù)看，我國旅行社全行業(yè)的收入利潤率，已經從上世紀90年代初的3%左右，逐步下降到不足1%。另據(jù)了解，目前作為旅行社主要收入項目的綜合服務費，占旅游報價的比重低于10%。因此，旅行社的營業(yè)稅等稅費負擔明顯不合理。
（二）參與政府采購和服務外包遇到的問題。鼓勵旅行社參與政府采購和服務外包是41號文件確定的新政策，此前在上海、深圳、大連等部分城市實行?，F(xiàn)在的障礙主要是，國家有關部門有文件規(guī)定，旅行社的發(fā)票不能作為機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)的差旅、考察、會議、展覽活動的經費報銷憑證，發(fā)票用途欄目如何填寫也不明確。
（三）掛靠承包問題。掛靠承包者主要追求眼前利益，長遠觀念、法制觀念、誠信觀念、質量觀念都不強，成為旅行社業(yè)散、亂、差和零負團費操作模式蔓延的重要原因。
（四）經營保障問題。主要是火車票、景區(qū)門票上漲過快和
干擾預訂問題。旅行社需要批量訂購火車票，但是一到旺季，火車票代理權就被取消，往往還被以倒票論處，極大地影響了旅行社的業(yè)務經營。景區(qū)門票價格上漲過快，在很多地方已經超過地接旅行社總成本的一半，企業(yè)經營壓力大。政府在有重要公務接待、大型會議時，強行取消旅行社住房、用餐、用車、游船預訂和臨時封閉景區(qū)、道路，導致旅行社不得不調整計劃、增加費用、處理糾紛、賠償損失。
（五）宣傳導向問題。旅游產品和服務存在的很多問題都通過旅行社反映出來，改進旅游服務質量和規(guī)范整治旅游市場往往都要以旅行社為重點，媒體宣傳和社會反映也就比較多的涉及旅行社，而正面宣傳顯得不足，導致旅行社的形象受到很大影響，對從業(yè)人員的信心、士氣和旅行社業(yè)持續(xù)健康發(fā)展也都產生不利影響。
三、星級酒店面臨的問題
（一）水、電、氣同價政策落實問題。《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔〕7號）和《國務院辦公廳關于加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的實施意見》（國辦發(fā)11號）均明確提出：對列入國家鼓勵類的服務業(yè)逐步實現(xiàn)與工業(yè)用電、用水、用氣基本同價，《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》再次提出：落實賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用電、用氣價格政策。但絕大部分地區(qū)均未落實，原因主要是沒有具體措施和督查機制，而水、電、氣生產者也都是企業(yè)，價格下調必然減少收入。
（二）高星級酒店規(guī)模問題。很多地方將高星級酒店作為形象，政府對其投資建設予以鼓勵、支持，有的納入發(fā)展規(guī)劃、工作計劃進行考核和責任追究，一些地產樓盤為了提升價值和價格而建設五星級酒店，導致高星級特別是五星級酒店規(guī)模擴張過快。
（三）多頭管理問題。酒店經營涉及眾多部門和方面，各種檢查和收費名目繁多，隨意性很大，酒店不堪負荷，疲于應付，甚至有的酒店管理人員感到人格尊嚴都受到侵犯。
（四）星級評定問題。主要是標準及其實施偏重觀光、政府接待、商務會議，對快速發(fā)展的經濟型酒店、度假酒店、主題酒店、鄉(xiāng)村酒店等考慮不夠。
（五）節(jié)能減排鼓勵促進問題。酒店行業(yè)是能源使用大戶，目前缺少對酒店節(jié)能燈安裝、中央空調改造、污水處理、中水回用以及綠色酒店管理等節(jié)能減排方面明確有效的鼓勵和促進政策。
（六）落實促進農村就業(yè)優(yōu)惠政策問題。酒店行業(yè)為社會提供了大量的中低層服務崗位，其中相當大比率是針對初次就業(yè)的農民工群體的，但酒店沒有享受到促進農民工就業(yè)方面的優(yōu)惠和補貼政策。
四、景區(qū)面臨的問題
（一）資金負擔問題。大部分新開發(fā)的景區(qū)，集中進行基礎配套和服務設施建設時，多采用貸款融資方式，在一定階段還貸壓力很大，年純收入的相當一部分用于還本付息。
（二）管理體制問題。大部分沒有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實行政府或政府派出管理的比例大，部門分割、多頭管理現(xiàn)象較嚴重，直接影響景區(qū)的經營管理和可持續(xù)發(fā)展。
（三）周邊環(huán)境問題。景區(qū)對外部環(huán)境缺乏管理手段，周邊市場秩序和環(huán)境問題突出，隨意擺攤設點、不按照標準規(guī)范從事經營服務、尾隨兜售乞討、強買強賣、假冒偽劣等現(xiàn)象比較常見。
（四）免票人員的保險保障問題。一些景區(qū)對老年人、學生、青少年、軍人、殘疾人等實行免票，這部分人員就沒有伴隨門票提供的保險保障，人身、財物受到損害時的保障責任不明確，易引發(fā)糾紛。
（五）內部社區(qū)管理問題。很多景區(qū)內都有居民，大型景區(qū)還有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村、村民組，居民生產生活以及參與旅游經營服務、搬遷拆遷、環(huán)境保護等，往往成為景區(qū)管理的棘手問題。
五、其他旅游企業(yè)面臨的問題
（一）旅游客運管理問題。旅游汽車運輸管理職責劃分不明確，標準、規(guī)范不統(tǒng)一，部門之間和旅行社與汽車公司之間協(xié)調配合比較難，沒有運營資質的車輛低價競爭，導致旅游客運市場不規(guī)范，安全隱患也明顯增加。
（二）小型車輛準入問題。客運主管部門只允許大中型轎車從事旅游客運，小型轎車不能獲得旅游客運資格，而小型團組如家庭團、親友團大量增加，迫使旅行社使用座位數(shù)和運費都比較合適的社會車輛。
（三）非旅游企業(yè)從事旅游業(yè)務問題。會展機構、俱樂部、網(wǎng)站、客運公司、汽車租賃公司、政府和企業(yè)辦事處、教育培訓機構、機關服務和外事機構、協(xié)會、學會、工會、青年團、婦聯(lián)等組織從事有償旅游經營活動，缺乏監(jiān)管和規(guī)范，存在質量和安全隱患。
（四）旅游公共服務滯后問題。游客咨詢服務中心、道路交通和景區(qū)指示標識、旅游網(wǎng)站、旅游保險、緊急救援等旅游公共服務，不能滿足旅游特別是國內旅游需要。
六、意見和建議
（一）落實水、電、氣同價政策。協(xié)調國家有關部門，就貫徹國務院41號文件、落實旅游企業(yè)享受與工業(yè)用電、用水、用氣同價政策，制定出臺具體執(zhí)行文件。
（二）推進資源性旅游企業(yè)改革機制、增強實力。聯(lián)合有關部門出臺政策，明確支持旅游資源經營性企業(yè)實行股份制改造，明晰產權，政企分開，建立法人治理結構，吸引國內外資本進入，壯大旅游企業(yè)，并尋求在境內外資本市場上市融資，增強旅游企業(yè)的實力。
（三）保障旅游企業(yè)合理用地需求。將旅游用地納入城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，實行旅游項目與一般工業(yè)項目同等用地價格和其他優(yōu)惠政策，切實保障旅游用地需求。
（四）解決旅游融資渠道問題。協(xié)調金融信貸機構，對經營狀況良好、潛力大、信貸記錄良好的中小型旅游企業(yè)，給予更為優(yōu)惠的貸款和擔保政策；研究出臺支持農家樂、家庭旅館等鄉(xiāng)村旅游發(fā)展壯大的投融資政策等。
（五）解決旅行社責任過重問題。通過制定旅游法和其他立法措施，減輕旅行社優(yōu)先賠付和連帶責任。探索建立綜合旅游保險，解決因不可抗力和非旅行社責任導致旅游者權益損失的賠償問題。
（六）盡可能減少政府接待、會議對旅游經營的干擾。主要是避免或盡可能減少政府重要接待、大型會議等活動臨時征用導致旅游接待酒店、車船預訂取消和封閉景區(qū)、道路導游改變、調整旅游計劃。
（七）規(guī)范旅游市場和優(yōu)化企業(yè)經營環(huán)境。主要是依法規(guī)范旅行社業(yè)市場秩序，減少對飯店經營的干擾，協(xié)調解決景區(qū)周遍環(huán)境問題，許可小型轎車從事旅游客運。
（八）進一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。加快行業(yè)協(xié)會的轉型升級，探索協(xié)會的服務模式，切實發(fā)揮各級各類旅游協(xié)會服務會員、保障權益、溝通交流和行業(yè)自律等功能作用。
（九）加強旅游公共服務。將游客咨詢中心、交通標識系統(tǒng)、旅游目的地網(wǎng)絡平臺、旅游緊急求援等非盈利性、外部正效益明顯的旅游公共服務設施納入城市建設規(guī)劃和相關規(guī)劃，安排建設投入，同時促進旅游保險新產品的開發(fā)。
（十）加強宣傳引導。旅游行政管理部門、行業(yè)組織和企業(yè)都要高度重視運用輿論宣傳工具，積極主導地引導旅游宣傳向客觀、全面、負責任的方向發(fā)展，推動社會各方面全面、科學地認識旅游。樹立服務專家和終身服務觀念，引導全社會尊重服務性勞動，為建立穩(wěn)定、高素質的旅游員工隊伍奠定基礎。
